Guidance zorgplicht speelhallen: Juridische stappen na toezicht of boete van de Ksa.

Op 16 september 2025 publiceerde de Kansspelautoriteit (Ksa) een nieuwe guidance voor speelhallen en speelcasino’s met het doel om de uitvoering van de zorgplicht in de praktijk te verbeteren. Aanleiding hiervoor was een reeks bezoeken die de toezichthouder eerder bracht aan exploitanten verspreid over Nederland. De Ksa constateerde dat hoewel er sprake is van goede intenties binnen de sector, de uitvoering op diverse punten achterblijft bij de wettelijke vereisten.

Deze guidance bevat geen nieuwe wettelijke verplichtingen, maar geeft wel invulling aan open normen binnen de Wet op de Kansspelen (Wok), waaronder de zorgplicht zoals opgenomen in artikel 4a Wok. Als u in uw bedrijfsvoering te maken krijgt met toezicht, een aanwijzing of zelfs een boete op basis van deze zorgplicht, is het essentieel te weten wat de juridische ruimte is, welke rechten u heeft en hoe u daartegen kunt opkomen. In deze blog licht ik dat toe.

Wat behelst de zorgplicht juridisch gezien

De zorgplicht is een centraal begrip binnen de Wok en is sinds de inwerkingtreding van de Wet Kansspelen op Afstand (Wet Koa) verder uitgebreid. Op grond van artikel 4a Wok rust op vergunninghouders de verplichting om maatregelen te treffen ter voorkoming van kansspelverslaving. Deze plicht geldt ook voor exploitanten van fysieke speelhallen.

De wetgever heeft gekozen voor een open norm. Dat betekent dat u als exploitant zelf invulling geeft aan de wijze waarop aan de zorgplicht wordt voldaan, mits voldaan wordt aan de minimumeisen die zijn vastgelegd in onderliggende besluiten en regelingen. Denk daarbij aan:

• het Besluit werving, reclame en preventie kansspelverslaving, dat onder meer bepaalt welke informatie verplicht gedeeld moet worden met spelers;

• de Regeling kansspelen op afstand, waarin nadere regels zijn opgenomen over onder meer de technische vereisten voor monitoring en interventies;

• het Speelautomatenbesluit 2000, dat nog steeds enkele relevante bepalingen bevat voor landgebonden kansspelaanbieders.
  

De nieuwe guidance van de Ksa vult deze open norm verder in. Hoewel deze guidance juridisch gezien geen bindende regelgeving is, wordt het in de praktijk door de toezichthouder wel gehanteerd als toetsingskader bij toezicht, handhaving en het opleggen van sancties.

Wat constateerde de toezichthouder bij controles

De Ksa bracht de afgelopen periode bezoeken aan diverse speelhallen. Op basis daarvan concludeerde de toezichthouder dat er bij veel hallen weliswaar sprake is van beleidsmatige aandacht voor de zorgplicht, maar dat dit niet altijd zichtbaar is in de operationele uitvoering. De bevindingen betroffen onder meer:

• een gebrek aan gestructureerde monitoring van speelgedrag;

• onvoldoende vastlegging van signalen van risicovol gedrag;

• het ontbreken van interventiebeleid of onduidelijkheid over wie dat moet toepassen;

• onduidelijkheden bij personeel over het gebruik van het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks).
  

Volgens de toezichthouder voldeed de uitvoering in dergelijke gevallen niet aan de verwachtingen. Dit kan aanleiding zijn voor verdere handhaving, bijvoorbeeld in de vorm van een aanwijzing als bedoeld in artikel 35a Wok, of het opleggen van een bestuurlijke boete op grond van artikel 35b Wok.

Wanneer toezicht escaleert: wat zijn uw rechten

In de praktijk krijg ik regelmatig de vraag wat een onderneming kan doen op het moment dat zij al in contact staat met de toezichthouder. Bijvoorbeeld wanneer er een inspectie is geweest, een rapport van bevindingen is ontvangen of zelfs al een boetebesluit is opgelegd.

De eerste stap is het analyseren van de juridische status van het document dat u van de toezichthouder heeft ontvangen. Gaat het om een voornemen tot boete of aanwijzing, dan geldt in beginsel dat u de mogelijkheid heeft om een zienswijze in te dienen. Dat is uw kans om uw visie te geven op de feiten en juridische kwalificatie daarvan, voordat een definitief besluit wordt genomen.

Wanneer er al een besluit is genomen, bijvoorbeeld in de vorm van een boetebeschikking, kunt u bezwaar maken binnen zes weken. In die procedure kunt u zowel feitelijke als juridische argumenten aanvoeren waarom het besluit onjuist is, niet evenredig of onzorgvuldig tot stand is gekomen. Als het bezwaar wordt afgewezen, staat er nog beroep open bij de rechtbank. Ik kan u in al deze fases bijstaan, inclusief het voeren van inhoudelijk verweer op basis van uw bedrijfsvoering, beleidsstukken, en de mate van verwijtbaarheid.

Wat kan ik voor u doen bij handhaving

Als u in de praktijk te maken krijgt met toezicht of handhaving door de Ksa, dan kan ik u bijstaan in de volgende stappen:

• Het opvragen en analyseren van het inspectierapport of het voornemen tot sanctie;

• Het opstellen en indienen van een zienswijze, bezwaar of beroepschrift;

• Het toetsen of de gestelde overtreding daadwerkelijk een schending vormt van een wettelijk voorschrift of slechts van beleidsregels;

• Het juridisch onderbouwen van uw uitvoering van de zorgplicht, bijvoorbeeld aan de hand van interne instructies, procedures of communicatie met personeel;

• Het betwisten van de hoogte van een boete, bijvoorbeeld wanneer deze naar mijn mening niet evenredig is gelet op de ernst van de overtreding of de financiële positie van uw onderneming.
  

In bezwaar of beroep is het van belang om te wijzen op het feit dat de guidance van de Ksa geen bindende regelgeving is, maar een invulling van een open norm. Dat betekent dat alternatieve invulling van de zorgplicht juridisch verdedigbaar kan zijn, mits onderbouwd.

Juridische dilemma’s bij open normen

Een lastig aspect van de zorgplicht is dat deze gebaseerd is op een open norm. Dat creëert ruimte voor maatwerk, maar ook voor interpretatieverschillen tussen toezichthouder en onderneming. In bezwaar of beroep komt het dan ook vaak aan op de vraag of de uitvoering binnen redelijke grenzen valt van wat de wetgever beoogd heeft.

Als de Ksa van mening is dat bepaalde signalen van speelgedrag niet of onvoldoende zijn geregistreerd, dan zal de vraag zijn of u daarop had moeten handelen, en zo ja, op welke wijze. Hierbij is van belang wat u in uw beleid heeft opgenomen, wat uw personeel daarover wist en welke concrete stappen zijn gezet. De guidance noemt weliswaar voorbeelden van risicovol gedrag, zoals het spelen op meerdere automaten tegelijk of het gebruik van creditcards, maar het blijft uiteindelijk aan de vergunninghouder om per geval te beoordelen of en welke interventie passend is.

Wanneer de toezichthouder stelt dat u onvoldoende beleid heeft of dat dit niet aantoonbaar is geïmplementeerd, dan is het van belang dat u kunt aantonen dat er wél een systematiek aanwezig is. Bijvoorbeeld door middel van logboeken, interventieverslagen, registratiesystemen of trainingen.

Cruks en identiteitscontrole: juridische aandachtspunten

De guidance wordt vergezeld van een separate leidraad over Cruks en identiteitscontrole. Daarin staat beschreven hoe u moet nagaan of een speler is ingeschreven in het uitsluitingsregister en welke verplichtingen gelden bij het controleren van identiteitsdocumenten.

Volgens artikel 4b van de Wok en artikel 5 van het Besluit kansspelen op afstand moet u als exploitant controleren of een bezoeker is ingeschreven in Cruks. Wanneer u dat nalaat, of niet zorgvuldig uitvoert, kan dat leiden tot een handhavingsactie.

In de praktijk ontstaan hier vaak geschillen over situaties waarin een bezoeker zegt geen geldig identiteitsdocument te kunnen tonen of waarin Cruks tijdelijk niet beschikbaar is. De leidraad beschrijft hoe u dan moet handelen, maar ook hier geldt dat u juridisch gezien slechts gehouden bent aan de wet, en dat afwijking van de leidraad mogelijk is wanneer u kunt aantonen dat u op andere wijze aan de wettelijke plicht hebt voldaan.

Conclusie: laat het niet op zijn beloop

Als u te maken krijgt met toezicht, inspectie of handhaving door de Kansspelautoriteit, is het van belang snel en doordacht te handelen. De zorgplicht zoals opgenomen in artikel 4a Wok laat ruimte voor interpretatie. Die ruimte kunt u benutten, mits onderbouwd. De guidance van de Ksa biedt richting, maar vormt geen harde wet. Als u kunt aantonen dat uw uitvoering van de zorgplicht passend is gelet op de omstandigheden van uw onderneming, dan staat u juridisch sterker.

Ik help u daar graag bij. Van het opstellen van een zienswijze, bezwaar of beroepschrift tot aan vertegenwoordiging in rechte. Mijn rol is om ervoor te zorgen dat u niet onevenredig wordt gesanctioneerd en dat uw kant van het verhaal serieus wordt genomen.

Meer lezen over guidance zorgplicht speelhallen

De Kansspelautoriteit heeft de guidance en bijbehorende leidraad officieel gepubliceerd. Deze documenten geven verdere toelichting op de zorgplicht en de invulling daarvan voor speelhallen en speelcasino’s.

• Lees het officiële bericht van de Kansspelautoriteit over verbetering zorgplicht speelhallen

• Download hier de volledige guidance zorgplicht speelautomatenhallen en speelcasino’s (PDF)

Veelgestelde juridische vragen over toezicht op speelhallen

Wat is de juridische status van de guidance van de Ksa? De guidance is geen formeel wettelijk voorschrift, maar een toelichting op open normen in de wet. Toch kan de Ksa deze gebruiken als toetsingskader bij handhaving.

Kan ik bezwaar maken tegen een aanwijzing of boete van de Ksa? Ja. U kunt binnen zes weken bezwaar maken tegen een besluit. Bij een voorgenomen besluit kunt u een zienswijze indienen. Daarna is beroep mogelijk bij de rechtbank.

Wanneer moet een persoonlijk onderhoud met een speler plaatsvinden? Bij een redelijk vermoeden van onmatige deelname of kansspelverslaving. Deze verplichting volgt uit de invulling van de zorgplicht onder artikel 4a Wok en bijbehorende regelgeving.

Wat als Cruks tijdelijk niet beschikbaar is? Volgens de leidraad moet u in dat geval toegang weigeren, tenzij de storing aan Cruks zelf ligt. Dan mag u tijdelijk toelaten, mits u later alsnog controleert.

Is het verplicht om elk incident direct te registreren? Ja. Signalen van risicovol gedrag moeten zo snel mogelijk geregistreerd worden, zodat daarop tijdig kan worden ingegrepen.